Zurich, Suisse
Seul le prononcé fait foi.
Allocution de M. Alain Berset, Secrétaire Général du Conseil de l’Europe
Monsieur le Secrétaire d’État Fasel,
Monsieur le Président Schaepman,
Monsieur le Président Notter,
Monsieur le Professeur Kellerhals,
Sir Noel,
Mesdames et Messieurs,
INTRODUCTION
C’est pour moi un grand honneur d’être parmi vous ce soir.
Il paraît qu’Albert Einstein, qui était professeur dans cette maison, aurait dit :
« En cas de fin du monde, c’est en Suisse que je préférerais me trouver. Là-bas, tout arrive un peu plus tard. »
J’ai été membre du gouvernement suisse pendant douze ans. Je peux le confirmer.
Dans cette salle, et dans cette salle seulement, Einstein s’est trompé. À Zurich, l’Europe est arrivée plus tôt que partout ailleurs.
De l’idée à la réalité
Je suis arrivé à Strasbourg il y a exactement deux ans.
L’une des premières choses que j’ai remarquées était une photographie de Churchill, accrochée devant mon bureau. Je passe devant chaque matin.
Elle montre la Place Kléber, le 12 août 1949, en noir et blanc. Et Churchill devant une place comble. Moins de trois ans plus tôt, dans cette même salle, il avait appelé à la création d’un Conseil de l’Europe. Et le jour où cette photo a été prise, cette idée était devenue une réalité.
Trois ans pour faire d’une idée une réalité. C’est ce que je me rappelle en regardant cette photo, les matins où plus rien ne semble possible.
Ce jour-là, il avait ouvert en prévenant la foule : « Prenez garde, je vais parler en français. »
Personne n’est parti. C’est peut-être la chose la plus courageuse qu’un homme politique britannique ait jamais faite. Un homme politique suisse aurait d’abord demandé un référendum.
Il a pris un risque avec ma langue. Il est donc juste que j’en prenne un avec la sienne.
DE LA VISION AU POUVOIR
Permettez-moi de commencer par ce à quoi je reviens sans cesse. Churchill s’est tenu dans cette salle avec une idée et sans pouvoir. Le pouvoir, nous l’avons. L’idée, j’en suis moins sûr.
Nous étions en septembre 1946. L’Europe s’était déchirée deux fois en trente ans. Les règles censées l’en empêcher avaient échoué, et personne ne savait ce qui suivrait.
Les dirigeants qui allaient répondre à cette question étaient tous écartés du pouvoir.
Churchill avait perdu une élection. De Gaulle avait démissionné en janvier. Adenauer avait été démis de ses fonctions de maire de Cologne par les Britanniques l’année précédente.
Ils ne détenaient aucun pouvoir. Ils détenaient une proposition — et Churchill avait prévenu cette salle qu’elle allait être stupéfaite.
Quatre-vingts ans plus tard, l’Europe traverse une nouvelle rupture. J’y reviendrai.
En 1946, ils n’avaient pas le pouvoir mais ils savaient ce qu’ils voulaient. Aujourd’hui, nous avons le pouvoir, et nous avons cessé de dire ce que nous voulons.
C’est la question que je veux poser à cette salle ce soir. Le pouvoir et la vision.
On s’est trompé de Churchill
Il y a dans cette salle une plaque qui porte les mots de Churchill. Pendant vingt ans, elle s’est achevée sur une phrase qu’il n’a jamais prononcée :
« Aussi je vous en supplie : que l’Europe se lève. » La NZZ l’avait imprimée ainsi. La plaque a recopié le journal. Personne n’a vérifié l’enregistrement.
Pour le quarantième anniversaire du discours, l’université a décroché la plaque, l’a retournée, et a gravé au dos les mots exacts : « Aussi je vous le dis : que l’Europe se lève. »
Churchill n’a pas supplié. L’homme que l’on entend sur l’enregistrement ne demandait la permission à personne.
Voilà ce que les anniversaires font aux discours. Nous les gravons, nous les accrochons au mur, et nous cessons de les écouter. Depuis quatre-vingts ans, nous entendons Zurich comme le commencement d’une histoire que nous connaissons déjà.
Alors ce soir, faisons ce qu’a fait cette université. Revenons à l’enregistrement. Puis mesurons-le à ce que l’Europe est devenue.
Du désarmement au réarmement
Churchill a commencé par le désarmement. Il a dit : « L’Allemagne doit être privée du pouvoir de se réarmer et de mener une nouvelle guerre d’agression. »
Il demandait comment désarmer. Toutes les capitales européennes posent aujourd’hui la question inverse.
Nous débattons de budgets. Mais presque personne ne pose la question : entre quelles mains ces armes seront-elles dans dix ans ?
Je veux être clair : ce réarmement est nécessaire. La Russie est plus agressive, l’Amérique moins présente. Prétendre le contraire serait une forme confortable de malhonnêteté.
Mais les gouvernements changent. Que se passera-t-il dans dix ans si un gouvernement extrémiste dirige un État lourdement armé ?
La Saxe-Anhalt a voté il y a deux semaines. Il y a dix ans, ce résultat aurait été impensable. Aujourd’hui, il n’a surpris personne. La France, l’Espagne, l’Italie et la Pologne votent toutes l’an prochain.
Les armes que nous construisons aujourd’hui survivront aux gouvernements qui les ont commandées.
Maintenant, imaginez un graphique. Une courbe : les dépenses de défense de l’Europe, qui montent en flèche.
L’autre : la confiance dans les institutions démocratiques, qui baisse, année après année, sur tout notre continent.
Aucune armée sur ce continent n’est assez grande pour empêcher quiconque de dormir. Pas encore.
Quelle sécurité achetons-nous pour des centaines de milliards, pendant que la confiance dans la démocratie, elle, continue de baisser ?
Pensez à 1914. Un prétexte a suffi, parce que tout le reste était prêt. Quand un continent est armé et en colère, un prétexte n’est jamais difficile à trouver.
De la force à l’autorité
Churchill l’avait anticipé en 1950. Le 11 août, il a appelé l’Assemblée consultative du Conseil de l’Europe à créer une armée européenne unifiée, « soumise à un véritable contrôle démocratique européen ». La proposition fut adoptée le jour même, par 89 voix contre 5. Mais le Comité des Ministres a ensuite répondu que la défense ne relevait pas de notre compétence.
L’Europe débat rarement de la question de savoir s’il faut détenir la force. Elle débat de qui la contrôle, et en vertu de quelle autorité.
Au Conseil de l’Europe, nous appelons cela la sécurité démocratique. Des tribunaux indépendants. Des élections transparentes. Des médias libres. Et la capacité de faire face aux cyberattaques, au terrorisme et aux ingérences étrangères dans nos démocraties.
Mais la sécurité démocratique n’est pas la réduction des libertés au nom de leur protection. C’est renforcer l’institution que je viens de décrire.
C’est à cela que sert le Conseil de l’Europe, et nous n’avons pas de soldats.
Les réparations avant la paix
Ce que nous avons, à la place, c’est le droit.
Pourquoi c’est important ?
Car il ne peut y avoir de paix sans réparations. Pas de réparations sans justice. Et pas de justice sans droit
Churchill avait compris cet ordre. Dans cette salle, il a demandé deux choses. Que l’Allemagne soit désarmée. Et que « les coupables soient punis ». Alors seulement, disait-il, pourrait-on mettre un terme aux représailles.
Il pouvait le demander dans cet ordre parce que les représailles étaient déjà en cours. Douze jours après son discours, les juges de Nuremberg rendaient leur jugement.
Nuremberg a jugé une guerre qui était terminée. Nous le faisons pendant que la guerre en Ukraine est encore en cours.
Le Conseil de l’Europe instaure l’obligation de rendre des comptes là où elle n’existait pas.
Nous avons mis en place un Registre des dommages, faisant office de mémoire juridique de cette guerre. Puis une Commission des réclamations pour transformer cette mémoire en réparations. Enfin, un tribunal pour le crime d’agression — le crime qui a rendu tous les autres possibles.
Et nous avons commencé il y a bien longtemps, avec la Cour européenne des droits de l’homme.
Elle demeure la seule juridiction internationale à juger les violations des droits de l’homme commises dans cette guerre.
CONVERGENCE
Dans cette salle, Churchill a dit : « le premier pas dans la reconstruction de la famille européenne doit être un partenariat entre la France et l’Allemagne. »
Un an après la guerre, cette idée paraissait inimaginable. La réconciliation est bien plus difficile que la vengeance. L’Europe a de nouveau besoin de cette imagination. Dans le Caucase du Sud. Et partout ailleurs où elle est nécessaire.
À quoi ressemble notre graphique si la courbe est celle du droit ?
Tout un continent converge vers les mêmes règles. C’est cette convergence qui rend la réconciliation possible. Elle exige quelque chose en quoi les deux camps puissent avoir confiance et qui n’appartienne à aucun des deux.
J’étais à Dublin en avril. Trente ans de violence ont pris fin en 1998, lorsque les deux communautés ont accepté d’être liées par les mêmes droits. Ces droits sont ceux de la Convention européenne des droits de l’homme.
Dayton a fait de même. Depuis, la Convention est au cœur de l’ordre constitutionnel de la Bosnie-Herzégovine.
Aucun des deux camps n’avait à faire confiance à l’autre. Tous deux devaient faire confiance à la même Cour. C’est cela, l’espace juridique commun du Conseil de l’Europe. Il n’existe rien de tel nulle part ailleurs.
Il se décline au niveau national. Quand la Cour de Strasbourg condamne un État, cet État modifie sa propre législation.
Quarante-six pays, une Convention, une Cour. Ils partagent le même ADN juridique. Cette ADN juridique engendre de la stabilité.
En janvier 1963, à Paris, de Gaulle et Adenauer signaient un traité d’amitié entre la France et l’Allemagne.
Notre espace juridique commun a été bâti pour ces réconciliations qui paraissent impossibles ce soir. Nous sommes prêts pour l’Ukraine.
RUPTURE ET OPPORTUNITÉS
Churchill a terminé son discours, ici, il y a quatre-vingts ans par une liste. Une liste de choses qui, d’où il se tenait, paraissaient impossibles.
La France et l’Allemagne au cœur. La Grande-Bretagne, l’Amérique et, il l’espérait, la Russie soviétique comme amis et parrains de la nouvelle Europe.
Maintenant, relisez cette liste ce soir. La France et l’Allemagne au centre du projet, c’était la partie impossible. C’est la partie qui a fonctionné. Les parrains, eux, ont été plus difficiles. La Russie a rejoint le Conseil de l’Europe, et en a été exclue après avoir envahi l’Ukraine. L’Amérique se détourne de l’Europe et, parfois, se retourne contre elle.
La France et l’Allemagne, les anciens ennemis, sont devenus des alliés. Et l’Amérique n’agit plus comme l’allié sur lequel Churchill comptait. Et l’ordre qu’ils ont bâti ensemble est en rupture.
De l’ordre à la rupture
Churchill n’avait rien.
Nous avons tout, et l’ordre qu’il a proposé ici, le seul que la plupart d’entre nous ayons jamais connu, est déjà derrière nous.
L’Ukraine. Gaza. Le Groenland. L’Iran. Chaque menace ou usage de la force qui reste sans réponse écrit les règles de ce qui viendra ensuite. Et la force est contagieuse. Elle fait son retour dans nos démocraties et affaiblit l’État de droit de l’intérieur.
Les élections deviennent plus faciles à influencer et plus difficiles à croire. Et des États qui ont contribué à écrire la Convention s’interrogent aujourd’hui à son sujet.
Tout cela pendant que l’intelligence artificielle avance plus vite que nos garde-fous démocratiques.
C’est la rupture la plus profonde de l’ordre juridique européen depuis sa création. Or, la génération qui doit affronter cette situation n’a pas participé à la création de ces institutions : elle les a héritées telles qu’elles existaient déjà L’auditoire de Churchill avait vécu sans le droit. La plupart d’entre nous n’ont vécu qu’avec lui.
Le régionalisme fonctionne
Que fait donc l’Europe quand les grandes puissances ne s’entendent plus ?
Churchill y a répondu ici, dans la partie du discours de Zurich que personne ne cite.
Les groupements régionaux, disait-il, « n’affaiblissent pas, au contraire ils renforcent, l’organisation mondiale. Ils en sont en réalité le principal soutien. » A ce moment-là, les Nations Unies avaient un an.
Aujourd’hui, quand le Conseil de sécurité ne peut pas agir, ce sont souvent les régions qui portent le poids. Si elles ne le font pas, personne ne le fait.
Le Conseil de l’Europe a construit un espace juridique commun, avec des traités qui ne s’arrêtent pas à nos frontières.
Le premier traité international contraignant sur l’intelligence artificielle a été négocié à Strasbourg, ouvert à tout pays qui souhaite le signer. Le prochain devrait porter sur l’environnement.
Le Premier ministre du Canada, Mark Carney a soutenu que les puissances moyennes ne peuvent plus attendre que les grandes puissances s’entendent. Il a raison. Et l’Europe devrait le dire haut et fort.
Ce qui nous rassemble est bien plus que la géographie. C’est la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit. Le Canada est parvenu à la même conclusion depuis l’autre rive de l’Atlantique.
Les partenaires de Churchill étaient hérités de la guerre qu’il venait de gagner. Les nôtres nous ont choisis. Lundi prochain, je serai à New York pour ouvrir une nouvelle antenne du Conseil de l’Europe. C’est une petite antenne. Sa raison d’être ne l’est pas.
Churchill imaginait un groupe européen comme force de soutien. Nous l’avons construit. Il nous faut maintenant agir comme tel.
PRINCIPES ET RÈGLES
Churchill savait ce qui arrive lorsque nous n’agissons pas à temps.
La Société des Nations, disait-il, n’a pas échoué à cause de ce qu’elle représentait.
Elle a échoué parce que les États qui l’avaient bâtie l’ont abandonnée, « parce que les gouvernements de ces États ont eu peur de regarder les faits en face et d’agir tant qu’il en était encore temps. »
Puis son avertissement : « Ce désastre ne doit pas se répéter. » À Buchenwald, on l’a dit en deux mots : plus jamais.
Il y a de cela une lecture évidente. Les institutions ne sont pas abattues par leurs détracteurs. Elles sont lâchées par leurs fondateurs, le jour où les tenir devient coûteux.
Il y en a une seconde, et c’est celle que je suis venu vous livrer à Zurich.
On peut abandonner une chose en s’en éloignant. On peut aussi l’abandonner en la gardant, en la célébrant aux anniversaires, et en ne lui demandant jamais rien de difficile. Cela s’appelle le sentimentalisme.
Il existe une autre voie : une voie pragmatique, basée sur le dialogue et qui renforce les institutions grâce au droit.
En juillet, la Commission de Venise était à Budapest, à l’invitation du Premier ministre Magyar, pour travailler à une réforme constitutionnelle par le droit et par l’expertise.
La Commission de Venise est le plus grand rassemblement d’experts en droit constitutionnel au monde. Soixante et un pays, sur quatre continents.
Prenons maintenant la migration. En mai, à Chișinău, les États membres du Conseil de l’Europe ont adopté par consensus une déclaration sur la migration.
Cette déclaration a pris au sérieux les préoccupations des gouvernements. Elle a préservé l’indépendance de la Cour. Elle a protégé les droits de toute personne relevant de la juridiction de la Cour.
Puis il y a eu Ceuta, à la fin du mois de juillet. Des dizaines de milliers de personnes traversant en une seule journée. Plus de cent morts. En une semaine, le débat européen ne portait plus que sur les responsabilités. Un continent qui ne peut pas parler de migration sans se diviser est un continent que d’autres peuvent diviser.
Chișinău est la preuve que nous pouvons en parler. Ceuta est la preuve que nous le devons.
Un Organisme vivant
L’Europe décide de sa sécurité dans une pièce et de ses valeurs dans une autre. Ces deux pièces ne font qu’une. La distinction entre la « hard security » et la « soft security » appartient au siècle dernier.
Ce qu’il nous faut, c’est la sécurité démocratique. Elle commence par des institutions auxquelles les citoyens peuvent faire confiance et par des démocraties capables de résister à la pression.
Rien de tout cela ne se construit en un cycle électoral.
Churchill le savait. Quatre ans après Zurich, il disait du Conseil de l’Europe : « Nous ne construisons pas une machine. Nous faisons croître un organisme vivant. »
Quatre-vingts ans plus tard, il croît encore.
Nous transformons le Conseil de l’Europe pour répondre à ce qu’exige la sécurité démocratique.
Cela signifie renforcer l’anticipation et l’alerte précoce, disposer de formats politiques, ministériels et d’urgence, et pouvoir mobiliser les bons offices et l’appui juridique à chaque étape d’une crise.
À mesure que les crises s’accélèrent, la politique tend à se réduire à très court terme. Nous faisons le choix inverse.
Nous ne pouvons pas nous contenter de ce qui est politiquement réalisable à court terme. Notre tâche est de bâtir ce dont l’Europe a besoin : un cadre juridique et démocratique sur lequel puisse reposer une sécurité européenne durable.
Et nous devons maintenir partout le même niveau d’exigence. Car dès l’instant où les normes deviennent négociables, c’est l’unité elle-même qui commence à se fissurer.
CONCLUSION
Donc, il y a quatre-vingts ans, la réponse de Churchill à une Europe brisée fut de construire le Conseil de l’Europe.
Ses mots sont inscrits sur ce mur.
« Que l’Europe se lève. »
Pas qu’elle mendie. Pas qu’elle attende. Qu’elle se lève.
Ce soir, l’Europe n’a besoin d’aucune autre consigne.
Je vous remercie.
© Conseil de l’Europe — Churchill Symposium – De Zurich à Strasbourg : l’unité européenne à l’heure de la guerre et de la rupture