Berne
En réalité, on peut le lire sous tous les angles, il faut bien reconnaître que cet accord est plein de problèmes. Je crois que l’on doit reconnaître aussi que, sans la très forte pression actuelle, nous aurions toutes et tous de très gros doutes à propos d’un accord qui en modifie un autre, avec un effet rétroactif et des conséquences relativement importantes. On éprouverait également des doutes quant à la pression extérieure américaine – pour dire clairement les choses – qui s’exerce actuellement sur nous.
Il y a bien sûr de bons et de mauvais accords – des accords moyens. Mais est-ce que vous imaginez qu’il arrive souvent à un Etat de devoir passer un accord international avec un autre Etat pour couvrir les actes illégaux d’un de ses individus ou d’une de ses entreprises à l’étranger ? Ce n’est pas quelque chose de très courant, mais cela pose naturellement toute une série de problèmes, et c’est là qu’il existe un lien très fort avec d’autres problématiques et avec les mesures de planification du Conseil fédéral. Ce lien, c’est que nous ne serions probablement pas en train d’effectuer cet exercice si nous n’avions pas jugé en parallèle qu’UBS avait bien sûr fait d’incroyables erreurs, des erreurs inacceptables, mais qu’en même temps il s’agit d’une banque trop grande pour que l’on puisse simplement, d’un point de vue suisse, la laisser faire faillite ou la laisser assumer seule les conséquences de ses actes illégaux aux Etats-Unis.
Il faut se rappeler aussi – je crois que cela n’a pas été beaucoup fait ce matin – comment on en est arrivé là. Il y a évidemment au départ, je l’ai dit, les actes illégaux – il n’y a pas d’autre terme -, contraires aux lois, que l’UBS, cette très grande organisation porteuse aussi de l’image de notre pays à l’extérieur, a commis aux Etats-Unis durant de longues années. Pas par hasard, mais de manière parfaitement organisée, réfléchie, visant à se développer aussi vite ou sinon plus vite que ses concurrentes, un peu en admettant que tout était bon pour atteindre cet objectif.
Il y a bien sûr cet élément au départ, mais il y a ensuite toute une série de retards, d’erreurs, d’errements des autorités suisses, du Conseil fédéral en particulier. Il suffit de lire le rapport de la Commission de gestion pour voir la longue liste des erreurs, qui ont commencé il y a déjà plusieurs années et qui nous ont menés à une situation presque inextricable, depuis 2007, depuis 2008, avec le sentiment que la volonté d’agir a parfois manqué, que dans le fond il n’y aurait pas de problème qui ne se résolve avec le temps, même en l’absence de solution. Puis il y a eu, déjà sous la pression extérieure, une fois au moins violation du droit suisse : c’était la livraison de 250 noms aux autorités américaines par la FINMA en février 2009. C’était quelque chose qui était contraire au droit suisse, contraire à notre Etat de droit, celui que nous essayons de soigner ici, au Conseil des Etats en particulier, dont nous débattons souvent. C’était contraire au droit suisse et contraire à toutes les procédures qui étaient à ce moment-là en cours pour régler ce problème. Je ne conteste pas qu’il faille régler les problèmes que nous avons avec les Etats-Unis et avec des fraudeurs, mais pour cela il faut suivre un certain nombre de règles et ne pas les modifier automatiquement sous la pression extérieure.
Comment tout cela a-t-il encore été possible ? Les errements, les retards, je l’ai dit, mais également, il faut s’en souvenir, la situation très difficile dans laquelle la Suisse se trouvait en automne 2008 et en hiver 2009. Souvenez-vous : la Suisse, parce qu’elle n’avait pas assez agi dans un certain nombre de cas, face à l’OCDE, face au G-20, s’est retrouvée tout à coup sur cette liste d’Etats très peu fréquentables, des Etats non coopératifs, presque voyous sur le plan fiscal. Je le dis clairement, c’était à tort que nous nous sommes retrouvés sur cette liste grise, voire sur la liste noire, mais c’était le climat de l’époque. Cette pression a aussi pu monter sur notre pays par les retards, les errements, les attentes, par le fait que l’on pensait que, dans le fond, comme on avait toujours fait comme cela, on pouvait laisser les choses aller, que cela se résoudrait tout seul.
Cet accord est-il une question de secret bancaire et de disparition de la distinction entre fraude et évasion fiscale ? Pour moi, pas prioritairement. Cette question est déjà réglée. Elle a été réglée ici à l’unanimité dans toute une série de conventions de double imposition que nous avons acceptées, que le Conseil fédéral a négociées, qui ont été transmises selon la règle – cela a bien fonctionné – au Parlement qui les a acceptées quasiment unanimement, voire unanimement. Pour l’avenir, ce problème est réglé et nous ne parlons pas ici prioritairement d’une question de secret bancaire.
C’est au contraire beaucoup plus une question qui concerne UBS, qu’il faut sortir de l’ornière dans laquelle elle s’est mise toute seule. C’est une question qui concerne, dans le fond, la livraison aux autorités américaines de contribuables fraudeurs américains qui, pour la plupart, vivent aux Etats-Unis. C’est donc très largement une question de politique intérieure américaine. Je ne dis pas que cela ne doit pas nous préoccuper ; nous avons toute une série de très bons liens avec les Etats-Unis qui font qu’il y a des accords qui nous permettent de collaborer, mais ce n’est pas prioritairement une affaire de politique intérieure nationale à ce stade.
On a beaucoup parlé, parce que c’est un élément essentiel du débat qui nous occupe maintenant, des conséquences négatives possibles sur la Suisse si l’accord devait être repoussé de quelques mois pour trouver une solution plus équilibrée, voire s’il devait, parce qu’une majorité du Parlement ou du peuple l’aurait voulu ainsi, être rejeté. Eh bien, je dois vous dire que je suis frappé de voir depuis plusieurs mois que la liste des conséquences les plus négatives de ce qui pourrait nous arriver provient des débats qui ont lieu en Suisse. Elle est portée par l’administration, par les responsables suisses des relations avec les Etats-Unis, par certains membres du Parlement. Le rapporteur de la commission, Monsieur Gutzwiller, l’a également mentionné. Mais c’est quelque chose qu’on n’entend pas avec la même acuité et avec la même force du côté américain. Je crois que les Etats-Unis doivent aussi considérer que nous avons un Etat de droit, que nous avons un Parlement, un gouvernement, des tribunaux fédéraux, que nous avons dans ce cas un Tribunal fédéral qui a dit que l’accord devait être soumis au Parlement et que ce n’est pas juste une soumission formelle à celui-ci. Nous sommes là pour véritablement en débattre, pour trouver la solution qui soit la plus équilibrée possible.
Alors, voyez-vous, je fais partie de ceux qui considèrent que cet accord pose beaucoup de problèmes et qu’en réalité, dans d’autres conditions, le Parlement ne l’accepterait probablement pas. Maintenant, la situation existe et on ne peut pas simplement faire comme si elle n’existait pas ! Peut-être faut-il donc faire un effort particulier pour trouver une solution, pour régler le problème de ces contribuables américains au regard du fisc américain. C’est là que je prétends que, si nous le faisons, nous ne devons alors pas oublier que nous avons aussi toute une série de problèmes importants à régler dans notre propre pays. Et nous ne devons pas oublier que, avant de régler les problèmes des autorités américaines avec les contribuables américains, nous devrions aussi poser des conditions qui nous permettent de garantir, autant que possible, que la situation que nous connaissons aujourd’hui ne se reproduise pas.
Je vous le dis franchement : je n’aimerais pas, comme parlementaire, être confronté une deuxième fois à un exercice de cette nature, et je pense que vous n’aimeriez pas cela non plus. Pour éviter que cela ne se reproduise, on devrait donc prendre des mesures, des mesures fortes. Nous les connaissons depuis plusieurs années, et je crois que, sur les constats, nous sommes toujours tous d’accord. Seulement, pour l’instant, il existe encore un fossé entre les constats – les paroles, la reconnaissance du fait qu’il conviendrait d’agir – et l’action concrète. Et c’est ce pas qu’il faut faire une fois. Je pense qu’on peut le faire aujourd’hui. J’ai d’ailleurs déposé l’une ou l’autre des propositions dans ce sens, en véhiculant l’idée suivante : si l’on veut vraiment faire cet exercice extrêmement désagréable, alors on doit d’abord penser à notre propre pays, poser des conditions qui, ici, font qu’il ne sera plus possible d’être confronté à un tel problème.
Avec ces arguments, je vous invite à entrer en matière, aussi bien sur l’accord que sur la planification des mesures. Et évidemment – vous le comprendrez suite à ce que je viens de dire -, le vote sur l’ensemble à propos de cet accord, de mon côté, dépendra naturellement de ce qui aura été effectivement entrepris par le Parlement, de cette volonté effectivement marquée de vouloir agir pour régler les problèmes qui nous empoisonnent depuis deux ans.
Vous l’avez entendu dans la bouche du rapporteur : dans le fond, le débat sur cette question est déjà faussé ; on ne peut pas faire autrement que de ne pas soumettre l’accord au référendum, parce qu’on n’a pas le temps de se permettre un référendum, ni même de respecter le délai référendaire. Voilà un des principaux arguments qui montre bien que nous ne pourrons pas agir en toute liberté si nous devons prendre en compte des délais que nous n’avons pas fixés, qui ont notamment été négociés entre le gouvernement suisse et le gouvernement américain. Nous devons prendre en compte le fait que ce délai existe pour ne pas soumettre ce projet au référendum.
Il y a pourtant de meilleurs arguments que celui-là pour ne pas soumettre le projet au référendum – je les connais aussi, je les ai entendus aussi. Nous devons faire ici une balance entre les arguments qui plaident pour la soumission au référendum facultatif et ceux qui s’y opposent. Un des arguments qui me paraît le plus important et qui, dans le fond, vient contredire le message sur un point essentiel, c’est que l’accord n’est pas limité dans le temps. On sait qu’un jour, s’il entre en vigueur, les cas seront liquidés et il pourra donc être dénoncé par un échange de courriers entre les deux pays concernés, mais aucune date ne figure dans l’accord qui limiterait celui-ci dans le temps.
Premièrement, c’est donc un accord qui a au départ une durée illimitée, même si on voit bien que sa validité dans la pratique sera tôt ou tard limitée et qu’il sera donc possible de le dénoncer. Mais tous les accords peuvent être dénoncés. Et le fait qu’ils puissent être dénoncés ne constitue pas un argument pour ne pas les soumettre au référendum facultatif.
Il est aussi dit clairement dans le message qu’une base légale manque pour permettre au gouvernement de conclure seul cet accord avec les Etats-Unis. L’hiver dernier, la question s’est posée de savoir s’il ne fallait pas présenter au Parlement une base légale qui donnerait, dans ce genre de situation, la compétence au gouvernement d’adopter de tels accords. Donc, le fait qu’aujourd’hui nous n’adoptons pas une révision formelle de loi, mais que nous adoptons l’accord avec l’objectif de lui donner la valeur d’une base légale montre bien que celle-ci est absente. Si nous avions utilisé l’autre voie, la modification de loi nécessaire serait naturellement sujette au référendum facultatif.
Avec cet accord, nous modifions un accord du siècle dernier qui, s’il était arrêté aujourd’hui, serait sujet au référendum facultatif. Je pars de l’idée que, si l’on modifie un accord qui serait aujourd’hui sujet au référendum facultatif, on ne peut le faire qu’avec une décision elle-même sujette au référendum facultatif. Sinon cela signifierait que, pour adopter le Code civil dans son ensemble, il faudrait le soumettre au référendum facultatif, mais que, quand on modifie l’article 25 tout seul ou qu’on précise l’article 25, y compris d’ailleurs pour contredire une appréciation des tribunaux à ce sujet, il ne faudrait alors plus le soumettre au référendum facultatif.
Il y a également des éléments de nature politique qui doivent nous faire réfléchir. Cet accord est rétroactif. Bien sûr, en droit international, c’est permis ; cela poserait plus de problèmes sur le plan intérieur. Mais quand même, il s’agit d’une décision qui pourrait aussi faire l’objet d’un référendum facultatif. Et puis, Madame la conseillère fédérale l’a dit, il s’agit d’un seul cas, d’une seule demande. C’est aussi une argumentation très formelle, car en réalité il y a quand même 4500 cas. C’est le plus grand nombre de demandes qu’on ait jamais vu ! L’idée n’est pas de ne traiter qu’un seul cas, mais véritablement 4500.
Avec tout cela, nous avons beaucoup entendu parler de l’article 141 de la Constitution fédérale. Eh bien, il vaut la peine de lire cet article, qui stipule, à l’alinéa 1 lettre d chiffre 3, que sont sujets au référendum facultatif les traités internationaux qui « contiennent des dispositions importantes » – on peut difficilement contester qu’il s’agisse là d’une disposition importante, puisque celle-ci porte quand même sur 4500 cas – « fixant des règles de droit ».
Or si l’on regarde le message et l’argumentation du Tribunal fédéral, on doit bien considérer que des règles de droit sont fixées. Il est vrai que l’affaire sera peut-être liquidée une fois que les 4500 cas auront été réglés rétroactivement, mais c’est une disposition générale qui vaut pour l’ensemble de ces cas. Il me semble donc qu’il y a aussi de très bons arguments pour soumettre cet accord au référendum facultatif. Et la question que nous pourrions nous poser ici est de savoir quelle serait la tournure du débat s’il n’y avait pas cette pression du temps, qui rend en réalité difficile, ou qui semble rendre difficile, le respect d’un délai référendaire.
Je vois bien qu’il y a des arguments des deux côtés. Je vous ai dit ce matin que, selon moi, cet accord posait énormément de problèmes, mais qu’il fallait aussi savoir parfois résoudre des cas. Eh bien, si nous prenions aussi des mesures qui permettent d’avancer en Suisse, il y aurait peut-être un certain nombre de choses qui pourraient encore être discutées et réalisées. Mais, dans ces conditions, cela me paraît difficile. Or avec les arguments que je vous ai présentés, il me semble qu’on ne peut pas simplement balayer comme cela l’idée d’un référendum facultatif.
Je vous propose de soutenir la proposition de la minorité de la commission.
Je dois vous avouer que j’ai commis une erreur : j’ai oublié de déposer cette proposition comme proposition de minorité au sein de la commission. Ainsi, je l’ai déposée sous une autre forme, à savoir sous forme de proposition individuelle, pour que le débat puisse avoir lieu dans notre conseil.
Ce que je vous propose, c’est de lier la discussion que nous venons de mener – qui concerne uniquement le règlement du statut du contribuable américain envers l’administration fiscale américaine – à des mesures à prendre en Suisse. Je pense notamment à des mesures dans le cadre des bonus, des rémunérations, pour poser une certaine réglementation.
Evidemment, vous pouvez être d’avis qu’il n’existe pas de lien entre la question des rémunérations et la question de l’accord entre la Suisse et les Etats-Unis. Je suis d’un avis différent. Il existe un lien direct et fort entre d’une part l’accord dont nous parlons aujourd’hui et d’autre part la problématique du « too big to fail » et la question des rémunérations.
Comment est-ce que ce lien existe ? Ce lien existe – pardonnez-moi de faire ici un peu d’histoire – depuis la fusion entre la SBS et l’UBS. Il existe depuis la disparition du Banking Act aux Etats-Unis. Depuis ce moment-là, les plus grandes banques, dont la nouvelle UBS, ont fait la course pour être les premières. Sachant qu’elle était trop grande pour que la Suisse la laisse partir en faillite – nous avons la preuve maintenant du fait que c’était vrai, depuis bientôt deux ans -, UBS a pu profiter de cette situation pour, contrairement à d’autres instituts bancaires, lever énormément de fonds étrangers, des investisseurs étrangers qui voyaient une certaine garantie pour leurs investissements avec le fait que la Suisse ne serait pas en mesure de laisser tomber la banque si la situation tournait mal.
Et la course aux clients américains a suivi la même logique d’accroissement rapide des fonds, presque à tout prix, en tout cas au prix d’actes illégaux organisés. Et cette augmentation des fonds étrangers a fait exploser la rentabilité des fonds propres et, en faisant exploser la rentabilité des fonds propres, cela a fait exploser les rémunérations, parce que les rémunérations et leur évolution étaient notamment liées à la rentabilité des fonds propres.
Il existe donc un lien direct entre d’une part la course effrénée – y compris au prix d’actes illégaux – à l’acquisition de clients américains et d’autre part la problématique du « too big to fail » et la question des rémunérations. Et je crois qu’il faut maintenant agir. Agir pour ne pas seulement protéger les intérêts de l’administration américaine envers ses contribuables, mais agir aussi pour protéger d’une certaine manière, dans une certaine mesure, l’économie suisse et notre pays contre ces dérives qui nous ont mis dans une situation extrêmement difficile.
On peut le faire en acceptant la planification des mesures, évidemment : on verra tout à l’heure le sort qui sera réservé à cette planification et la volonté réelle qu’il y a de faire quelque chose. On pourrait aussi prendre aujourd’hui une mesure concrète, pour la première fois depuis longtemps, dans ce domaine.
J’ai entendu toutes les critiques qui ont été formulées au sujet de ma proposition. Elles sont intéressantes, parce qu’elles portent rarement sur le fond. Sur le fond, il est assez largement reconnu qu’il y a un vrai problème avec les rémunérations. Il est peu contestable que cette course aux rémunérations a eu des conséquences désastreuses qui nous font aujourd’hui mener ce débat.
Sur le fond, il y a donc peu de critiques. La critique, elle, est toujours plutôt liée à la forme. On va me dire, et je vais l’entendre tout à l’heure, que ce n’est pas le bon endroit pour faire un tel exercice. Je vous répondrai que ce n’est pas la première fois que j’essaie de mener cette réflexion, et pas toujours ici. Mais enfin, cette simple réflexion formelle ne suffit pas à invalider l’idée de fond. On va me dire aussi que ce n’est pas le bon moment pour des raisons que l’on entendra peut-être tout à l’heure. Enfin, d’autres éléments viendront encore dans le débat, de nature purement formelle, pour s’opposer à cela.
Pour ma part, j’aimerais vous proposer de prendre une fois une décision dans ce domaine qui ait valeur de symbole. Jamais jusqu’ici, depuis deux ans, nous n’avons pris de décision, même symbolique, dans ce domaine. Et cela commence à faire relativement long et cela permet aussi à l’extérieur de douter du lien qui devrait exister entre les paroles d’un côté et les actes de l’autre.
Voilà les raisons qui m’ont amené à déposer cette proposition individuelle. Le débat a eu lieu sous une autre forme, mais il a eu lieu, en commission. Je souhaite vivement que nous puissions une fois prendre une mesure modérée dans ce domaine, et c’est la proposition que je vous présente ce matin. Nous pourrions ainsi, quelle que soit la suite donnée à ce dossier, dire que nous n’avons pas seulement fait tout ce travail pour régler la situation des contribuables américains avec l’administration Obama, mais que nous avons aussi agi pour que cela ne se reproduise pas à l’avenir dans notre pays.
Le débat porte à nouveau sur des questions formelles. Je ne me fais aucune illusion sur la possibilité de recueillir maintenant une majorité avec cette proposition. Je note en outre que, de toute façon, nous aurons cet après-midi un débat très intéressant sur cette question au travers de plusieurs motions, dont la motion 10.3351 déposée par la Commission de l’économie et des redevances. Je pense que le débat doit être absolument mené ; il doit l’être dans ce cadre.
Je retire donc cette proposition, dans la perspective du débat de cet après-midi.
Source : Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, parlament.ch