Berne
Au fond, nous transposons aux suppléments urgents la discussion que nous venons de mener, forts des remarques que Madame la chancelière de la Confédération a faites. Ainsi, il n’est plus seulement possible de consulter lorsque les conditions le permettent, mais il est également nécessaire de le faire – j’ai oublié de le mentionner tout à l’heure ; merci de l’avoir fait. Et puis il y a également la possibilité, lorsque certains critères sont remplis, d’en appeler à l’organisation d’une session extraordinaire, également dans un délai de trois ou de cinq semaines – c’étaient les deux propositions qui étaient sur la table.
Par contre, je pars de l’idée qu’il faudrait naturellement avoir une certaine cohérence entre ces deux articles : si l’on prévoit trois semaines, c’est trois semaines dans les deux articles ; si l’on prévoit cinq semaines, c’est cinq semaines dans les deux articles.
Voilà, c’est la seule chose que je voulais mentionner. Si l’on considère que la décision a été prise à l’article précédent, alors c’est trois semaines.
Il s’agit de l’ouverture d’une dépense avant qu’un crédit d’engagement ne soit ouvert. Il est question ici de requérir l’assentiment de la Délégation des finances des Chambres fédérales. L’élément principal de cet article, c’est la possibilité, lorsque l’engagement urgent est supérieur à un montant fixé à 500 millions de francs, si cela est souhaité par une partie de l’un des conseils, de convoquer une session extraordinaire. La différence qui existe entre la version du Conseil national et l’avis du Conseil fédéral est de savoir si cette session extraordinaire doit avoir lieu dans un délai de cinq ou de trois semaines.
Après avoir analysé cette affaire au niveau du Parlement et avec les institutions parlementaires – avec les Services du Parlement -, il est apparu à la commission qu’il était tout à fait possible d’organiser une session extraordinaire dans un délai de trois semaines et que, dès le moment où cela était possible techniquement – et cela, il appartient au Parlement de le dire, et pas au Conseil fédéral, si vous me le permettez -, il n’y a pas de raison de prolonger inutilement ce délai.
C’est la raison pour laquelle votre commission vous propose de suivre ici la version du Conseil national et de prévoir que, dans les cas où cela est demandé, une session extraordinaire puisse être convoquée pendant la troisième semaine qui suit le dépôt de la demande de convocation.
Dans son projet, la commission du Conseil national avait proposé dans un premier temps la création d’une Délégation pour les situations extraordinaires, composée d’une manière bien précise, avec les présidents et vice-présidents de la Délégation des Commissions de gestion et de la Délégation des finances et les présidents des Commissions de politique extérieure des deux conseils, avec toute une série de compétences particulières. Après examen, le Conseil national lui-même a renoncé à cette idée.
Votre commission vous propose également de renoncer clairement à cette idée, avec les arguments suivants.
On créerait là un nouvel organe, une nouvelle institution qui viendrait compléter les institutions existantes, mais, naturellement, aussi compliquer la mécanique institutionnelle. Dès le moment où vous avez la Délégation des Commissions de gestion, la Délégation des finances, qui sont compétentes dans leurs domaines respectifs, et que vous ajoutez à ça une Délégation pour les situations extraordinaires, cela crée des risques de délimitation des champs de compétence et peut créer nouvellement des conflits de compétence. Il apparaît à votre commission que ces éléments peuvent être plus importants que le gain qu’il y aurait à espérer de la création d’une Délégation pour les situations extraordinaires.
C’est la raison pour laquelle, après avoir analysé cette idée, la commission vous propose de suivre le Conseil national et de renoncer entièrement et complètement à la création de cette nouvelle institution qu’aurait été la Délégation pour les situations extraordinaires, en pensant qu’effectivement, les institutions existantes, avec les précisions qui sont apportées dans le projet, permettent de façon optimale, d’excellente manière, de résoudre les problèmes lorsqu’ils se présentent.
Nous entrons ici dans la question de savoir quels sont les organes qui doivent être consultés et à quel moment. Je ne vais pas anticiper sur l’article suivant qui concerne la Délégation pour les situations extraordinaires. Je vais me concentrer uniquement sur l’article 53 alinéa 3bis.
Il y a ici une différence entre la version du Conseil national et ce que vous propose la commission du Conseil des Etats. Il a paru à votre commission qu’ici aussi, il était nécessaire que le Conseil fédéral informe la délégation dans les vingt-quatre heures au plus lorsqu’il prend une décision visant à sauvegarder les intérêts du pays ou à préserver la sécurité extérieure ou intérieure, mais qu’il n’était pas opportun dans ce cas de créer de nouveaux « Gremien » dans lesquels se rencontrer. Il n’est pas opportun d’élargir la composition de la Délégation des Commissions de gestion aux présidents des commissions des deux conseils compétentes en matière de politique extérieure.
Nous vous proposons de renoncer à cela, d’en rester aux institutions existantes, de prévoir l’information dans les vingt-quatre heures qui suivent une décision. Je reviendrai tout à l’heure sur le sort réservé à cette Délégation pour les situations extraordinaires.
Nous sommes saisis pour la première fois de ce projet qui découle d’une initiative parlementaire déposée par la Commission des institutions politiques du Conseil national, initiative parlementaire à laquelle notre commission avait donné suite. Nous avons maintenant un projet à examiner.
De quoi s’agit-il ? Vous savez que le Conseil fédéral dispose de toute une série d’attributions absolument légitimes en vertu de la Constitution fédérale pour agir sans délai, sans retard, lorsque des situations particulières extraordinaires se présentent. Il s’agit généralement de décisions qui ne reposent pas sur une loi fédérale ou alors de dépenses pour lesquelles l’assentiment de l’Assemblée fédérale n’a pas été requis au préalable.
Il est évidemment légitime qu’il soit possible pour un gouvernement d’agir dans des cas urgents sans qu’il y ait de délais particuliers. Mais vous vous rappelez aussi que ces dernières années cette pratique a été parfois critiquée – à juste titre ou non, ce n’est pas la question ici -, et c’est la raison pour laquelle la Commission des institutions politiques du Conseil national s’est activée pour tenter de préciser un certain nombre de choses. Quand je dis que des critiques se sont fait jour, je pense naturellement à des événements importants qui se sont produits ces dix dernières années, notamment le cas Swissair en 2001 ; on peut aussi parler de la crise financière dès 2008 ; on peut parler encore de l’affaire Tinner et de ses documents en 2008 et 2009. Ce sont juste quelques exemples de situations pour lesquelles le Conseil fédéral s’est appuyé sur la possibilité d’agir que donne la Constitution fédérale. Et cela a donné lieu à tout un débat dont il faut tirer les conséquences pour l’avenir.
Ce projet a pour but de préserver la marge de manoeuvre du Conseil fédéral pour faire face aux situations extraordinaires. Toutefois, il a pour but également de préciser un certain nombre de choses. Notamment, il cherche à faire en sorte que, lorsque le Conseil fédéral agit en vertu des articles 184 et 185 de la Constitution fédérale, l’on rétablisse ensuite – aussi rapidement que possible – les compétences ordinaires des institutions. Je reviendrai plus en détail, tout à l’heure, sur les différentes propositions qui ont été faites par la commission du Conseil national, et vous verrez que votre commission a apporté un certain nombre de modifications au projet initial du Conseil national pour tenir compte de toute une série de remarques et de critiques qui se sont fait jour encore durant les débats.
Je crois que je ne vais pas aller plus avant maintenant dans l’explication des différentes modifications légales que ce projet appelle. Je m’exprimerai naturellement à nouveau lors de la discussion par article pour vous préciser ce que la commission vous propose de faire ici, que ce soit à propos du rétablissement des compétences du Parlement et des institutions après une décision extraordinaire, de la consultation du Parlement ou encore de la possibilité de convoquer, dans des cas particuliers, des sessions extraordinaires pour approuver ou rejeter a posteriori toute une série de choses.
Voilà ce que je souhaitais dire dans le cadre du débat d’entrée en matière. La commission vous recommande d’entrer en matière et de soutenir les propositions qu’elle vous fait.
Il s’agit ici d’une précision dans la mise en application de l’article 184 alinéa 3 de la Constitution. Pour rappel, l’article 184 de la Constitution se concentre sur les relations avec l’étranger. Ce que la commission vous propose ici, c’est de donner la possibilité au Conseil fédéral d’adopter une ordonnance en vertu de cet article 184 alinéa 3 lorsque cela est nécessaire. Mais il doit limiter sa validité à quatre ans au plus. Il peut prolonger cette validité une fois mais il doit aussi soumettre à l’Assemblée fédérale un projet de base légale pour l’objet de l’ordonnance. Il a également un délai pour le faire, un délai de six mois après l’entrée en vigueur de la prorogation, donc pour la deuxième période de quatre ans. L’ordonnance devient caduque à ce moment-là si l’Assemblée fédérale rejette le projet d’acte ou alors évidemment à l’entrée en vigueur d’une base légale qui serait mise en application, une poursuite de ce qui était prévu dans l’ordonnance sur la base de l’article 184 alinéa 3. Il s’agit donc ici d’une précision qui doit permettre après un certain délai, assez long mais raisonnable car il s’agit de politique extérieure, au Parlement de reprendre ses compétences dans le domaine.
Il s’agit ici de la transposition de cet article aux actions du Conseil fédéral en matière de sécurité extérieure ou intérieure qui découleraient non plus de l’article 184, mais de l’article 185 de la Constitution. Dans ce cas, les délais sont plus courts, mais le mécanisme prévu est globalement le même.
Je vais également faire ici une remarque pour l’ensemble de l’article, et celle-ci concernera en particulier l’alinéa 2, qui fait l’objet d’une divergence entre le Conseil national et la commission de notre conseil.
Il s’agit de savoir comment, une fois les mesures prises, le Parlement doit être consulté ou informé. Le Conseil national aurait souhaité que, lorsque c’est possible, l’Assemblée fédérale soit consultée avant la décision, ou alors, lorsque ce n’est pas possible, qu’elle soit informée au plus tard dans les vingt-quatre heures qui suivent la décision du Conseil fédéral. Cela rend naturellement la situation un peu compliquée. En effet, il faudrait, dans des délais déjà extrêmement courts, se poser en plus la question de savoir si l’on se trouve dans un cas qui permet la consultation dans des délais extrêmement restreints – imaginez : quarante-huit heures ! – ou bien si l’on peut effectivement prendre la décision puis se concentrer uniquement sur l’information qui doit intervenir ensuite.
Ici, votre commission est clairement de l’avis que l’information de l’organe compétent de l’Assemblée fédérale dans les vingt-quatre heures qui suivent la décision est absolument nécessaire, mais qu’en plus d’être nécessaire, elle est suffisante. Il n’est pas encore opportun d’ajouter à cela la possibilité de consulter l’organe compétent avant la décision. En effet, la décision repose sur les articles 184 et 185 de la Constitution fédérale – une certaine urgence doit exister pour que l’on puisse s’appuyer sur ces articles -, et on a le sentiment que l’on compliquerait inutilement la mécanique en donnant en plus la possibilité de se poser la question de savoir s’il faut consulter avant ou seulement informer après.
Votre commission vous propose de suivre l’avis du Conseil fédéral dans ce domaine, d’en rester à l’information de l’organe compétent de l’Assemblée fédérale dans les vingt-quatre heures qui suivent la décision. Pour rappel, cela concerne l’article 7e alinéa 2.
Cet article reprend la pratique actuelle, il n’y a pas de modification de fond.
Source : Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, parlament.ch