Berne
J’attire votre attention sur le fait que ce projet a une conséquence importante : à l’avenir, les cas de levée de l’immunité seront traités dans notre conseil par sa Commission des affaires juridiques, et non plus par le conseil même. Il s’agit [PAGE 362] d’une modification assez importante pour être mentionnée.
Je réagis juste en quelques mots à l’intervention de Monsieur Büttiker et à la [PAGE 361] comparaison faite avec des politiciens bien connus au-delà de nos frontières nationales. Il y a quand même une grande différence entre la Suisse et d’autres pays. Je suis tout à fait d’accord sur le fait que l’on peut souhaiter une autre discussion sur ce sujet, que l’on peut peut-être trouver une meilleure solution. Je n’ai évidemment aucun problème avec cela.
Je voulais quand même souligner une différence assez importante entre notre système et les systèmes politiques qui nous entourent. Depuis 1919, nous avons pour le Parlement, en tout cas pour le Conseil national, une élection proportionnelle intégrale. Cela a comme conséquence sur le gouvernement que l’exercice du pouvoir est depuis ce moment-là partagé entre toute une série de partis et de forces politiques différentes. Cela limite pas mal les dérives autoritaires parce que, en vertu de l’article 61a alinéa 1, si un membre de l’exécutif n’accepte pas de donner son consentement par écrit pour une poursuite, le Conseil fédéral peut le faire. C’est quand même, je crois, quelque chose qui nous différencie fortement des systèmes politiques qui nous entourent. On peut discuter de tout et je comprends bien que l’on mène encore la discussion sur cet article, mais il me semble que l’on a beaucoup moins de risques avec un tel système de connaître des dérives ou des problèmes de poursuites qui n’auraient pas lieu ou de crimes qui resteraient impunis, en se cachant derrière l’immunité dont bénéficierait un membre du gouvernement. Voilà ce que je voulais encore ajouter au nom de la commission. S’il y a une discussion qui s’ensuit, pourquoi pas ? On peut toujours chercher une solution, mais la commission vous invite à maintenir le droit en vigueur avec les petites modifications qu’elle propose.
Il existe aussi ici une divergence entre le Conseil national et la commission de notre conseil. L’article 61a a trait à l’immunité des membres du Conseil fédéral ou de la chancelière de la Confédération. Le droit en vigueur prévoit qu’un membre du Conseil fédéral ou le chancelier ou la chancelière de la Confédération peut, pendant la durée de son mandat, faire l’objet d’une procédure pénale à condition qu’il y ait consenti par écrit ou que le Conseil fédéral ait donné son autorisation. Il s’agit là d’une mesure qui protège l’exercice de l’activité exécutive, l’exercice du pouvoir par le Conseil fédéral, et c’est un article que la commission soeur et le Conseil national ont souhaité supprimer.
La commission vous propose de maintenir cet article, estimant qu’il existe des justifications à maintenir une certaine protection. De plus, il existe toute une série de garde-fous qui permettent quand même d’éviter les dérives – je pense notamment à l’alinéa 2 qui protège le risque de fuite – et également toute une série d’autres éléments qui permettent de tenir compte des problèmes qui pourraient se poser.
La commission propose donc d’en rester au droit en vigueur, suivant en cela également l’argumentation du Conseil fédéral de créer une divergence encore ici avec le Conseil national. Vous verrez que la commission propose deux petites modifications à l’alinéa 1 – mais je crois qu’elle peut être également suivie par la chancelière de la Confédération – et à l’alinéa 5 qui concerne notamment la question des recours en cas de refus du Conseil fédéral de donner son consentement.
Le droit en vigueur prévoit qu' »une autorisation du Département fédéral de justice et police est nécessaire pour ouvrir une poursuite pénale contre des fonctionnaires en raison d’infractions en rapport avec leur activité ou leur situation officielle, exception faite des infractions en matière de circulation routière ».
La commission du Conseil national et le Conseil national ont proposé de lever cette obligation d’autorisation pour mener de telles poursuites, en indiquant que c’est quelque chose dont on pouvait se passer maintenant et qu’il n’y avait pas de raisons particulières de protéger avec cela les fonctionnaires de la Confédération.
Le Conseil fédéral a émis un avis différent, que votre commission vous propose de suivre, en vous proposant de maintenir l’article 15 de la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires, partageant en cela le sentiment, aussi relevé par les tribunaux, que les employés de la Confédération doivent continuer à bénéficier d’une protection particulière contre les plaintes infondées. C’est en définitive aussi lié à la nécessité de tenir compte de la situation particulière de fonctionnaires qui peuvent être parfois particulièrement exposés dans l’exercice de leurs tâches.
En réalité, ce ne sont pas des centaines de cas qu’il y a à traiter chaque année. Cela concerne quinze à trente cas par année et il a semblé à la commission du Conseil des Etats qu’il n’était pas nécessaire de changer une pratique qui ne posait pas de problèmes particuliers et qui donnait satisfaction.
C’est avec ces arguments que la commission vous propose de maintenir le droit en vigueur sur ce plan-là, suivant en cela aussi l’argumentation du Conseil fédéral et, sur ce point, de créer une divergence avec le Conseil national.
Nous avons ici une initiative parlementaire qui, à l’origine, visait à reconsidérer les questions d’immunité d’une part et les questions de sanctions disciplinaires d’autre part.
Vous savez que le droit en vigueur prévoit que ce soient le Conseil national et le Conseil des Etats qui statuent en dernière instance en matière de requêtes visant à lever l’immunité des députés et des magistrats. Mais, dans les deux cas, il s’agit en premier lieu de décisions qui doivent être prises en fonction non pas de critères politiques, mais de critères juridiques, ce qui n’est jamais tout à fait évident pour des conseils comme les nôtres. En réalité, leur nature même rend les conseils peu aptes à tenir ce rôle. C’est la raison pour laquelle la Commission des affaires juridiques et la Commission des institutions politiques du Conseil national s’étaient occupées de cette question pour proposer que ces compétences en matière d’immunité soient déléguées aux commissions.
L’autre élément que comporte le projet concernait des questions de sanctions disciplinaires. C’est une partie qui a été modifiée profondément par le Conseil national et sur laquelle nous n’aurons pas besoin de revenir car votre commission ne propose pas de reprendre ces éléments. Il faut donc en rester aux questions d’immunité.
Ce que je peux encore ajouter à ce sujet, c’est qu’il faut évidemment préciser à qui on peut confier ces nouvelles compétences. Au Conseil national, il a été décidé qu’une commission ad hoc devrait s’en occuper. Votre commission vous proposera – cela apparaîtra plus loin dans le règlement du Conseil des Etats – que ce soit la Commission des affaires juridiques qui s’occupe de cette tâche, elle qui avait déjà, jusqu’ici, toujours préparé à l’intention du Conseil des Etats les décisions relatives à l’immunité, et cela à la satisfaction de l’ensemble des membres du conseil.
Il y a deux divergences sur lesquelles j’aurai l’occasion de revenir tout à l’heure dans la discussion par article : il s’agit des articles 15 et 61a LOGA.
Mais, pour en rester pour l’instant aux généralités sur ces questions d’immunité, la commission vous propose, à l’unanimité, d’entrer en matière sur ce projet et de la suivre lors de la discussion par article. Je reviendrai ensuite brièvement sur les deux éléments sur lesquels il y a une divergence avec le Conseil national.
Je m’exprime très brièvement pour vous indiquer qu’il y a ici toute une série de dispositions qui avaient été proposées par la commission compétente du Conseil national et qui ont été tracées par le Conseil national, celui-ci proposant d’en rester ainsi au droit en vigueur. Cette proposition est également suivie par votre commission. Je vous recommande d’en faire de même. Cela concerne plusieurs pages suivantes du dépliant.
A l’article 17 du projet de modification de la loi sur le Parlement, il est question de l’immunité relative, de la portée de celle-ci et des compétences la concernant. La commission vous propose d’adhérer à la décision du Conseil national.
A l’alinéa 1, il est question des « commissions compétentes des deux conseils ». Elles sont constituées selon les règlements respectifs des deux conseils, et cela est en lien avec le projet 3 qui, pour le règlement de notre conseil, prévoit que cette tâche est confiée à la Commission des affaires juridiques.
Il y a toute une série de modifications de moindre portée qui sont concernées par le projet. Pour ma part, je n’ai plus rien à ajouter au nom de la commission jusqu’à la modification du droit en vigueur chiffre 1, loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité, article 15.
Source : Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, parlament.ch